Esteri ed economia, la vera prova di Barroso

Europa
L’organizzazione interna della nuova commissione dovrà guardare soprattutto a due settori-chiave del governo di Bruxelles

Che succederà dopo il 29 ottobre, o comunque dopo la firma della carta
costituzionale? Di certo si dovrà passare alla ratifica del trattato.
Capi di stato e di governo dei
25 in autunno dovranno aprire il processo di ratifica, che non si
prevede possa concludersi prima del 2006.
Fino ad allora le regole
istituzionali in vigore resteranno dunque quelle previste dal trattato di
Nizza. Di più, per quanto riguarda la struttura della commissione europea,
la costituzione prevede che il passaggio a un numero ristretto di
commissari, con un complesso meccanismo di rotazione, avrà luogo
soltanto nel 2014.
La commissione Barroso sarà dunque una commissione a
25, con un commissario per stato membro, e fino alla ratifica resterà
priva di quel ministro degli esteri la cui creazione è una delle maggiori
innovazioni istituzionali scaturite dal processo costituente. Javier
Solana, ministro degli esteri in pectore, è infatti stato appena
confermato segretario generale del consiglio dei ministri e alto
rappresentante per la Pesc, proprio secondo le regole di Nizza.
Quella di
oggi si profila dunque come una commissione di transizione, sia rispetto
all’entrata in vigore della costituzione, sia in vista della riforma a più
lungo termine della commissione stessa. Il ruolo di Barroso, e la sfida
che gli sta davanti, stanno di conseguenza nella capacità che il egli
stesso avrà o meno di traghettare l’esecutivo comunitario verso un
contesto istituzionale nuovo.
Si è parlato spesso di una
pretesa “ingovernabilità” di una Commissione europea a 25, ma a ben
vedere il problema non sta nel numero dei commissari: perché mai,
infatti, un organismo di 25 persone, che si riunisce una volta alla
settimana, dovrebbe avere difficoltà insormontabili a prendere delle
decisioni con la necessaria efficacia? Basterebbe pensare che prima
dell’allargamento, con due commissari attribuiti ai “grandi”, la
commissione aveva 20 membri. Come è possibile pensare che con solo cinque
membri in più l’esecutivo europeo rischi l’inefficienza se non la
paralisi? Il vero problema non è dunque quello del numero dei
commissari, che appare tutt’altro che pletorico. È piuttosto quello
dell’organizzazione interna della commissione, della definizione, prima
ancora che della ripartizione, dei portafogli tra i commissari, e della
conseguente organizzazione dei servizi della Commissione.
Su questo
terreno, il presidente Barroso si troverà a scegliere tra due strade
diverse e divergenti.
Da una parte quella orientata verso una transizione
efficace alla nuova realtà istituzionale prevista dalla Costituzione, che
comporta inevitabilmente un accorpamento ed uno sfoltimento delle
responsabilità e dei portafogli dei commissari.
Dall’altra quella di una
distribuzione a pioggia di responsabilità e di portafogli tra i 25 membri
della commissione, per soddisfare le ambizioni nazionali. Questa
scelta avrà ripercussioni pesanti sull’organizzazione dei servizi della
commissione.
In due settori l’orientamento che sarà assunto da Barroso
avrà conseguenze particolarmente rilevanti: quello della politica estera e
quello delle politiche economiche. In attesa del ministro degli esteri, la
relativa commissione attualmente è strutturata in ben quattro
direzioni generali, che a Bruxelles equivalgono approssimativamente a dei
ministeri: relazioni esterne, cooperazione- EuropeAid, sviluppo e
aiuti umanitari.
La prima ha compiti politici generali, la seconda ha
compiti essenzialmente finanziari, la terza è responsabile della politica
nei confronti dei paesi in via di sviluppo, la quarta è incaricata di far
fronte alle emergenze umanitarie. Ciascuna delle quattro direzioni
generali è stata finora sotto la responsabilità di commissari diversi, di
diversi direttori generali e di diverse filiere amministrative.
Si vede
bene come una struttura del genere possa fare ostacolo alla definizione di
una politica estera organica e coerente, in grado di integrare l’aspetto
politico ed economico in un unico quadro sia decisionale che di
esecuzione.
Lo stesso vale per il settore delle politiche economiche, dove
le quattro direzioni generali (affari economici e finanziari, impresa,
mercato interno e fiscalità e unione doganale), hanno fin qui avuto
diversi commissari responsabili ed altrettanti direttori generali. Con il
supplemento della direzione generale responsabile della concorrenza.
Una struttura che appare non tra le più funzionali – tra l’altro in tempi
in cui la definizione e la messa in opera di una politica economica
coerente è unanimemente riconosciuta come indispensabile per il futuro
dell’Unione.
È inevitabile che i 25 commissari rivendicheranno tutti
responsabilità e portafogli di peso. Starà a Barroso scegliere se piegarsi
alle pressioni degli stati membri e dei suoi futuri colleghi mantenendo la
struttura frazionata dei servizi della commissione, e magari
aumentando ulteriormente il frazionamento (si ventila ad esempio uno
sdoppiamento della divisione generale Agricoltura), con le conseguenti
difficoltà politiche ed esecutive. Oppure se procedere nel senso di una
funzionalizzazione della struttura amministrativa della commissione
e dei suoi servizi, orientandoli nel senso di una maggiore coerenza
ed efficacia e procedendo nel senso previsto dalla costituzione.
Romano
Prodi, che in più occasioni ha sostenuto che il problema della commissione
non era quello del numero dei suoi membri, ma quello della sua
organizzazione interna e dell’organizzazione dei servizi dell’esecutivo,
ha indicato la strada di una struttura basata su gruppi di commissari
(cluster) con un unico commissario responsabile e corrispondenti ad aree
politiche specifiche. Struttura alla quale dovrebbe corrispondere una
parallela organizzazione dei servizi. Ciò in linea con le migliori
pratiche amministrative seguite anche in alcuni stati membri (si veda la
riforma Bassanini in Italia), che tendono all’accorpamento delle
responsabilità politiche ed amministrative così come all’emergere delle
figure di “superministri” e di “viceministri”.
Si vedrà nei
prossimi mesi quale strada percorrerà il presidente Barroso, in uno scenario che
sicuramente è reso ulteriormente difficile dalle prevedibili ambizioni dei nuovi
stati membri e che richiederà dunque determinazione politica e soprattutto
autonomia dalle pressioni nazionali. di FABRIZIO GRILLENZONI

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